国土资源节约集约利用论坛之战略与发展

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　□ 张卓元（中国社会科学院学部委员）

　　18亿亩耕地必须长期守住

　　资源安全首先是数量安全，有充足的资源供应。其次是质量安全，比如饮用水安全对人类是至关重要的，耕地如果受金属污染就会使农产品食用安全受到威胁。再其次是贸易安全，在市场经济条件下如果要向外购买资源其价格应当是可承受的，投资和运输的通道是顺畅的，有一个比较公平的市场环境和秩序。

　　经济发展的实践告诉我们，中国经济的短板是农业，经济每一次出现重大危机或严重比例失调都是由农业欠收、农业危机引起的，新中国成立以来每一次物价水平的过大幅度上涨都是由农业减产、食品价格大幅度上涨带动的。上个世纪50年代末60年代初那场大灾难，就是由于农业大减产首先是粮食大减产引发的。改革开放后，吃饱穿暖的问题很快解决了，但是仍出现多次经济严重比例失调和通货膨胀问题，而食品价格上涨常常成为物价总水平上涨的车头。

　　因此对于中国来说，农业问题、粮食问题、耕地淡水问题，永远不能掉以轻心。中国18亿亩耕地红线是必须守住不能突破的。过去不少地区以牺牲耕地和粮食推进工业化、城市化是不可持续的，不能再走这条老路。

　　由于前一段耕地减少太多，已开始威胁到中国的农业安全与粮食安全，被迫实行弃油保粮的方针，以致现在80%的食用油和大豆要靠进口解决，粮食特别是饲料粮的进口也越来越多。有人估计，这些进口的农产品至少需要4亿~5亿亩耕地来生产。如果再不守住18亿亩耕地这条红线，后果将不堪设想。

　　

　　□刘守英（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长）

　　以节约集约促进城市发展方式转变

　　改革开放30多年来，工业化和城镇化成为推动中国经济高增长的两大引擎。2011年，我国工业化率和城市化率分别达到46.8%和51.3%。在这一进程中，土地发挥了举足轻重的作用。但是现有的城市化模式也存在不协调、不健康、不可持续的问题。政府主导的城市化和农民自发的城市化双轨并行，形成了“两不经济”。

　　其主要问题在于：第一，土地城市化快于人口城市化。各级政府通过规划修编、行政体制调整等各种手段，将农村区域纳入城市版图。2000年~2011年，城市建成区面积扩张速度达到年均7%，而城市人口年均增长率仅3%，形成城市扩张“要地不装人”的格局。第二，城市用地主要靠征地获得，使得城市化地区成为被征地农民与政府冲突、甚至对立的高发区域。第三，城市基础设施投资主要依赖土地出让和土地抵押融资，形成地方政府债务风险。第四，用地结构不合理，造成土地粗放利用。第五，城市用地中划拨用地比重仍然偏高，土地的非市场配置造成大广场、大马路和大办公楼现象。与此同时，划入城市圈的城乡接合部原住农民以剩余土地“种房”出租，形成独立于政府土地和住房市场之外的法外集体土地和房屋租赁“灰色市场”，造成人口资源环境矛盾加剧、违法违规建设严重蔓延、土地价值实现不充分、利用不集约等各种问题。

　　当前，我国仍然处于城市化快速发展阶段，必须通过土地制度改革，促进土地利用方式转变，以此倒逼城市发展方式转变。一是要打破城乡

　　二元体制，实现两轨城市化的融合；二是深化土地制度改革，促进土地的市场化配置；三是改变不合理的用地结构，促进城市产业和人口的更有效融入；四是促进人口城市化，实现城乡的和谐融合。

　　

　　□张晓山（中国社会科学院学部委员）

　　进一步明确农村土地产权

　　目前的法律规定在集体土地产权上还有许多不清晰的地方，这就使农村土地资源所有者不能成为节约集约利用土地的主导力量和主要受益者，也就影响了农村土地节约集约利用工作的正常有序推进。

　　当前需要深化改革，进一步明确农村土地产权。首先要界定清楚村组集体经济组织与村组社区组织（村委会、村民小组）之间的关系。村委会作为农村社区性的自治组织，它为本社区居民提供公共服务的经费，应该由财政解决。在经济发达地区，村委会改制为居民委员会以后，公共服务可以交由政府的派出机构承担。要使村民委员会仅仅承担村庄的公共服务职能，把土地等集体资产的管理权完全剥离到农民集体经济组织手中。制定《村集体经济组织法》，明确村组集体经济组织的内涵、外延及权能，明确村组集体经济组织成员资格的取得和退出机制，成员的责任、权利和义务等。

　　集体土地所有权确权颁证的对象要进一步落实，土地承包经营权证、集体林地使用权证、宅基地的集体土地使用权证以及房屋所有权证都要确权颁发到集体经济组织成员（农户）一级。

　　修改现行的相关法律，将集体经济组织成员对该组织土地承包经营权和其他集体资产的权利固化到某一个时点，明确在该时点对该农村集体经济组织的确定数量的成员赋予长久不变的土地承包经营权等集体资产的财产权利，这种财产权利可以继承，可以转让，但本集体经济组织及其成员有优先受让的权利，从而将农村集体经济组织的成员权利与财产权利统一。

　　

　　□严金明（中国人民大学公共管理学院副院长）

　　推进节约集约应以市场配置为基础

　　推进节约集约用地必须把政府的宏观调控手段和市场化资源配置方式相结合，以市场配置为基础，建立健全节约集约用地的长效机制。

　　从市场经济角度来讲，一个有效率的土地资源配置需要满足三个要求：一是土地利用数量结构要符合一定产业结构衍生的各行各业的用地需求；二是土地利用空间结构要符合一定产业结构中各行各业用地的区位要求；三是由于产业结构是在不断变化、不断升级，要求土地利用的数量结构和空间结构也应灵活地随之变化。实际上，节约集约用地有时不是完全靠调控调出来的，而是通过市场供求关系和价格的变动来调节的。

　　为了高效利用土地，取消土地供应“双轨制”，应该成为土地资源配置的长远目标。具体说来，要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。除国防、外交和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对机关办公、交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施等要积极探索

　　实行有偿使用。扩大有偿使用更多的还是体现尊重土地价值的原则，以市场配置为基础，来深入推进土地有偿使用制度改革，完善建设用地储备制度，严格落实招拍挂出让制度，推进节约集约用地。

　　应以市场配置为基础，进一步探索节约集约用地的合理途径。第一，注重土地的立体利用。从地表向地上地下拓展用地空间，土地的立体利用要求配套制度提供保障，其中最重要的一项就是地籍管理制度要从二维向三维管理转变。第二，注重土地规模经营。通过推进工业向工业功能区集中、农民向城镇和新型社区集中、农地向适度规模经营集中，来发挥土地的最大效益。第三，注重土地结构优化，结构优化能带来效益的最大化。

　　

　　□周善武（安徽省合肥市副市长）

　　以土地管理新格局保障节约集约

　　合肥市目前形成了以“土地市场管理委员会”决策为核心的顶层设计，以“两规融合”为核心的空间统筹，以“双向约束”为核心的政企联动，以“阳光地产”为核心的市场配置，土地管理新格局初步形成。

　　2005年，合肥市成立土地市场管理委员会，对土地储备和上市事宜进行集体决策。2010年，将合肥市土地市场管理委员会，更名为合肥市土地管理委员会，扩大了土委会决策范围，全市土地资源管理中的重大问题，均通过土委会集体决策，将国土资源管理，由部门层面上升为党委、政府层面。

　　规划是建设的先导，规划节约是最大的节约。合肥市以土地利用总体规划和城乡建设规划同步修编为契机，把节约集约用地理念贯穿于规划修编全过程，将“十二五”重点建设用地纳入新一轮规划统筹安排。按照节约集约用地的原则，努力实现城乡功能分区、产业发展布局、城市基础设施、区域生态体系、市域城镇体系、中心城区建设边界等方面的“两规融合”，优化用地结构与空间布局安排，最大化拓展建设用地空间。

　　“双向约束”是合肥市节约集约试点创新的核心内容。对建设项目的投资强度、产出、税收、就业、开竣工时序，施以指标量化和违约处罚的同时，政府部门按照效能革命的要求，在规定时限内完成规划、供地等审批手续，否则也相应承担违约责任。

　　“阳光地产”已成为合肥市的一张名片。对每宗出让土地的起拍价、保留底价，由市土委会主任会议集体研究确定，推动了土地市场的阳光运行，此举大大促进了土地的节约集约利用。

　　

　　□盛乐山（浙江省国土资源厅总规划师）

　　挥动节约用地考核的“指挥棒”

　　从2005年开始，浙江省就探索将节约集约用地纳入党政领导干部政绩考核指标体系，并在部分地方进行了试点。

　　一、合理设置指标，增强考核的可操作性。土地节约集约利用评价体系从建设用地利用特征、结构、效率及影响因素入手，选择了包括土地利用强度、经济增长用地弹性、经济增长耗地量和土地利用管理绩效等四个层次17个单项指标，以综合指数定量反映区域建设用地节约集约利用水平，客观反映了区域经济发展基础、经济增长与土地节约集约利用变化趋势以及土地节约集约利用管理工作进展等情况。

　　二、注重实绩分析，增强考核的激励性。每年第二季度由省国土资源厅按照相关考核办法的要求，对11个市的土地节约集约利用评价指标进行测算与分析，并将评价指标数据及实绩分析意见报送省委组织部。11个市负责对辖区内县（市、区）的考核。一级抓一级，一级考一级，评价考核有力地推进了土地节约集约利用。

　　三、突出成果应用，增强考核的公认度。经过几年来的不断探索与实践，浙江省国土资源厅发布的《浙江省区域建设用地节约集约利用评价年度分析报告》已成为权威的行业分析报告之一，评价成果成为国土资源管理工作的重要依据，不但纳入到党政领导干部政绩考核指标体系，并且延伸应用到浙江省经济发展方式转变评价、生态省建设年度考核等相关领域。

　　通过这些方法，使广大领导干部充分认识到了节约集约用地的重要性。